Хлеб: оживает позабытая угроза

«Хлеб - всему голова» - эту пословицу мы знаем с детства. К хлебу испокон относились с благоговением, передавая это чувство от поколения к поколению. Что сейчас происходит с хлебом? Что едят наши старики и дети? Кто отвечает за качество хлебобулочных изделий?

Эти вопросы возникли неожиданно после подведения итогов исследования, посвященного проблемам формирования взаимоотношений предпринимателей и институтов гражданского общества, которое проводилось совместно с Международным Общественно-Экономическим Союзом (женщин) (МОЭС). Нами были выделены несколько аспектов-ингибиторов, среди которых – отсутствие грамотного государственного контроля над качеством и безопасностью зерна.

22 декабря 2006 года в «Президент-отеле» состоялся V Международный форум женщин-предпринимателей, который проводился с целью актуализации проблемы формирования единого экономического и таможенного пространства стран ЕврАЗЭС и СНГ. По итогам работы Форума был принят Меморандум, одним из выбранных направлений работы в 2007 году которого стало: «Содействовать созданию федерального государственного органа, отвечающего за контроль качества зерна и продуктов его переработки с прямым подчинением Первому лицу государства».

Из истории вопроса

Для того, чтобы понять существующее положение на зерновом рынке, необходимо вернуться к истории и проследить, как испокон веков контролировалось качество зерна и продуктов его переработки на Руси.

В городах Московского княжества уже в XVI-XVII вв. был установлен правительственный контроль за ценами и за качеством продававшихся изделий. За соблюдением правил на рынки назначались хлебные приставы. Если они обнаруживали, что хлеб не соответствует введенным стандартам, виновных подвергали большому штрафу.

При Петре I были установлены еще более строгие законы, регламентирующие цены на хлеб и определяющие наказания за их нарушение. Указом Петра от 14 января 1725 года за продажу сырого или маловесного хлеба на торговцев хлебом и хлебопеков налагалось жестокое наказание, а производили надзор офицеры полицмейстерской канцелярии.

Екатерина, отказавшись от принятой Петром системы опеки и надзора за торгово-промышленной деятельностью, исключение сделала только для хлеба, цены которого императрица хотела регулировать. Екатерина велела во всех городах завести хлебные магазины, "дабы цена хлеба всегда в моих руках была".

Дореволюционная Россия занимала второе место в мире и первое в Европе по объему валового производства зерна. С 1909 по 1913 годы среднегодовой экспорт зерна составил 12 млн. тонн. При этом оборот зерна и хлебопродуктов внутри страны и экспортные отгрузки не контролировались государством, не осуществлялись классификация и инспектирование. Пользуясь этим, скупщики зерна обсчитывали российских крестьян-производителей. Качество экспортируемого зерна определялось зарубежными лабораториями не всегда объективно. В результате, как отечественные производители зерна, так и государство в целом несли финансовые потери.

Государственная хлебная инспекция

В советское время, в 1923 году была создана Государственная хлебная инспекция для осуществления контроля и качества безопасности зерна и продуктов его переработки. Статус «вневедомственного» государственного органа был придан хлебным инспекциям в 1994 году – когда была создана Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ. До этого Госхлебинспекция являлась структурным подразделением Комитета по хлебопродуктам Министерства торговли. С этого момента ГХИ подчинялась непосредственно Правительству РФ, минуя министерства и ведомства.

ГХИ определяла качество зерна нового урожая по всем зернопроизводящим регионам, по каждому хозяйству отдельно, систематизировала данные и снабжала информацией участников рынка и государственные структуры. С одной стороны, по этой информации определялся зерновой баланс страны. С другой стороны, любой сельхозпроизводитель имел на руках заключение государственного органа, которое не позволяло занижать качество зерна хлебоприемными предприятиями.

В 2000 году в период заготовки зерна ГХИ произвела 44 тысячи проб зерновых. При этом было выявлено и возвращено производителям 34 млн. недоплаченных рублей. В данный момент занижение качества (стоимости) зерна имеет повсеместную практику.

ГХИ своим контролем пресекала деятельность малых производств, выпускающих хлебопродукцию без всякого соблюдения норм и требований. В 2003 году ГХИ признала непригодной 4% выработанной в стране муки. В 2004 году ГХИ определила, что качество пшеницы нового урожая намного ниже прошлогоднего, и поэтому выступила с предложениями повысить нормативные показатели ГОСТа.

Так же ГХИ осуществляла контроль поступающего на территорию России зерна, препятствуя проникновению зараженной и испорченной продукции. Государственная хлебная инспекция выполняла важнейшую функцию, контролируя как качество зерна, поступающего в государственные резервы, так и качество перерабатываемых зерна и круп, что, в конечном счете, выражалось в качестве продукта, поступающего на стол потребителю. ГХИ наделялась самостоятельными надзорными функциями и подчинялась непосредственно Правительству РФ.

И вот в конце 2004 года из 22 ее функций 17 были признаны избыточными (в том числе и контроль экспорта/импорта зерна, покупки-продажи и т.д.), и Госхлебинспекция с ее 75 филиалами была ликвидирована.

Лихорадить рынок начало в феврале 2005 года, однако ситуацию спасло то, что в портовых городах работа ГХИ была продлена до конца марта. Но с апреля опять возникли сложности. Оказалось, что без сертификатов из России невозможно вывезти зерно и крупу, ввезти макаронные изделия. Службы таможенного контроля продолжали требовать от компаний сертификаты упраздненной ГХИ, руководители зерноторговых организаций разводили руками. Компании, у которых на границе и в портах застряли вагоны и корабли, понесли серьезные убытки.

И только начиная с 30 апреля, часть функций Росгосхлебинспекции была передана Россельхознадзору, Роспотребнадзору и сюрвейерам. В истории российского государства впервые частные компании пришли на рынок контроля продовольственной безопасности, который фактически является государственной функцией.

Итак, какие структуры теперь занимаются рынком? Вместо одной структуры ГХИ, которая полностью контролировала весь рынок, начиная от мониторинга состояния зерновых нового урожая до выпечки хлеба, на зерновом рынке имеются целых три.

• Россельхознадзор, который занимается контролем за качеством зерна, крупы, комбикормов при экспортно-импортных операциях, закупках зерновых при интервенциях и аккредитацией сюрвейеров (для работы на внутреннем рынке).
• Роспотребнадзор, осуществляющий контроль за качеством муки и хлебопродуктов.
• Независимые сюрвейеры – частные компании, зачастую «дочки» иностранных компаний, занимающиеся сертификацией зерна на внутреннем рынке. В настоящее время на российском рынке услуг сертификации зерна и зерновых продуктов в системе Ростехрегулирования аккредитовано более 550 хозяйствующих субъектов.

Таким образом, в настоящий момент мы имеем разобщенные структуры, которые существуют на рынке, но ни одна из них не отвечает за сквозной контроль качества от семенного фонда до конечного продукта, который поступает к нам на стол.

Так ли необходимо контролировать деятельность внутреннего рынка зерна и продуктов его переработки со стороны государства? Не надумана ли угроза здоровью нации?

Примеры скрытой угрозы здоровью человека

Зерно зараженное фузариозом крайне опасно. Результатом потребления продуктов из этого зерна может быть раковое заболевание. И это относится и к потреблению мяса животных, питавшихся комбикормом, из зараженного фуражного зерна.

Несоблюдение норм хранения зерна, зачастую приводит к развитию плесенных грибков, что ведет к токсикации зерна.

Потребление продуктов произведенных из “перезимовавшего зерна” чревато заражением человека септической ангиной.

"Картофельная болезнь" - наиболее распространенное поражение хлеба, причиной которого является картофельная палочка. Именно она приводит к тому, что хлебная буханка на вторые сутки начинает превращаться в зловонную массу. Самое безобидное, что ждет человека, съевшего такой хлеб, – отравление.

Эрготизм - употребление хлеба из зерна, пораженной спорыньей, у человека характеризуется комплексом соматических, неврологических и психических расстройств. В 20-х годах XX века отмечались эпидемиологические вспышки этого заболевания.

Профилактика любого из перечисленных заболеваний проста: контроль за своевременной уборкой урожая зерновых культур и злаковых трав, очисткой посевного зерна и дальнейший надзор за размещением, хранением, переработкой, перевозкой зерна и продуктов переработки.

А вот реалии наших дней.

Из сообщения пресс-службы Россельхознадзора. В 2006 году было выявлено 14% (2,4 млн. тонн из проверенных 17 млн. тонн) некачественной продукции. Из 3,3 млн. тонн зерна, поступившего по импорту, выявлено более 83 тыс. тонн некачественных и опасных хлебопродуктов, свыше 54 тыс. тонн некачественных компонентов для производства комбикормов. Кроме того, в конце прошлого года был усилен контроль за рисовой крупой, которую зачастую используют для детского питания. Было выявлено 13 тыс. тонн некачественной и опасной крупы, в том числе с остаточным содержанием ядохимикатов. Из экспортных 12 млн. тонн не допущено к отгрузке без соответствующей обработки 2 млн. тонн.

И если любая вывезенная или ввезенная партия зерновых и продуктов переработки пока находится под монопольной защитой ведомственных организаций (ФАС в начале этого года предписал Россельхознадзору устранить монопольное положение, о чем подробнее будет сказано позже), то контроль на внутреннем рынке носит точечный характер. И результаты подобных мини-выборок, которые становятся доступны общественности, просто пугают.

В набат забили не только обыватели, но и областные министры сельского хозяйства. Так на Урале после упразднения хлебинспекций развернули свою деятельность мини-мельницы - только в Челябинской области их насчитывается более 100. Эти небольшие предприятия, активно снабжающие и Свердловскую область, выпускают муку по техническим условиям, не соответствующим госстандартам, что не замедлило сказаться на качестве хлеба.

Нижегородские зерноперерабатывающие предприятия обеспокоились поставками в область некачественной муки. Завозимая мука, как правило, производилась на небольших мукомольных заводах и не соответствовала ГОСТу. Однако, цена на эту муку значительно ниже, что и обеспечивало спрос со стороны хлебопекарных предприятий.

В итоге на третьей международной конференции «Качество зерна, муки, хлебобулочных и макаронных изделий» (2006 год) был обнародован такой факт: треть всей производимой в стране муки не учитывается вообще, соответственно, про качество здесь и речи быть не может. Мини-мельницы, качество продукции которых не контролируется, выпускают около 5 млн. тонн муки в год.

Итак, уже около 2-х лет остается нерешенным вопрос государственного надзора и контроля в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки, что негативно сказывается на функционировании рынка зерна и затрудняет формирование государственной продовольственной политики.

Исследование, проведенное Комиссией Общественной палаты РФ

Таким образом, в поле зрения Комиссии Общественной палаты по международному сотрудничеству и общественной дипломатии попал данный вопрос, и была сформирована рабочая группа по его изучению.

В ходе слушаний были выявлены следующие факты:

1. Внутренний рынок фактически не закрыт контролем. Согласно Федеральному закону "О техническом регулировании" контроль возможен только на стадии обращения. (Статья 33. пункт 2. «В отношении продукции государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется исключительно на стадии обращения продукции»). Мини-мельницы, заполонившие рынок, выпускают в 20 раз больше брака, чем крупные предприятия. Если устоявшаяся цифра брака по мукомольным заводам была не более 0.2-0.3% и эту продукция могла быть доработанной на предприятии, то на мини-предприятиях этот брак составляет – 7-9% . Причем в данном случае это неперерабатываемый брак: по металлу, по стеклу и т.д., Он попадает сюда как при уборке зерна через бункера комбайнов, так и при переработке в продукцию на мукомольных предприятиях и хлебопекарнях. Но сквозной контроль за качеством товара не ведется. Какой процент зерновых, продуктов переработки и комбикормов проходит проверку - не знает никто, и кто сейчас конкретно контролирует этот рынок – не известно.

2. Потеряна функция мониторинга зерна нового урожая. Еженедельные сводки в период уборочной кампании о намолоте зерновых с разбивкой по классам, на основании которых делались зерновые балансы, отсутствуют. Сейчас доступна только информация по валовому сбору, но какого качества это зерно – не известно. Как, сейчас не имея этой информации, можно определить балансы количества и качества зерна, которое может экспортировать или импортировать страна без ущерба для себя – остается загадкой.

3. Отсутствие c 2005 года государственного надзора/контроля за правильностью расчетов за зерно, закупаемое у производителей. У хлеборобов нет дорогостоящего лабораторного оборудования для определения качества зерна, а также веса поставляемых партий, что зачастую приводит к злоупотреблениям и попросту обманам со стороны зернопринимающих организаций, заведомо снижающих качество зерна, закупаемого у крестьян и соответственно его цену. Очевидно, что проверка правильности определения качества и расчетов за закупаемое зерно, должна осуществляться организацией, занимающей независимое от сторон договора поставки положение. Вместе с тем в Федеральном Законе «О развитии сельского хозяйства» в статье 5 среди основных направлений государственной аграрной политики выделено такое положение, как «защита экономических интересов российских сельскохозяйственных товаропроизводителей на внутреннем и внешнем рынках».

4. Увеличение количества контролирующих ведомственных организаций вдвое. Функции ГХИ по контролю над экспортом/импортом зерновых, продуктов переработки и комбикормами были поделены между Роспотребнадзором (мука и хлебопродукты) и Россельхознадзором (зерно, крупа и комбикорма). В каждой организации свои требования. Крупные комбинаты зачастую вырабатывают весь перечень продукции: муку и крупу, макаронные изделия и хлеб. В итоге: два инспектора из разных структур стоят у одной мельницы, и вместо того, чтобы уменьшить количество контролирующих организаций, оно было увеличено.

5. До сих пор не установлен Правительством Российской Федерации порядок аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий. Минсельхоз РФ в целях стабилизации рынка зерна приказом №189 от 24.10.05 г. утвердил Временное положение об аккредитации органов сертификации и испытательных лабораторий (центров), осуществляющих работы в области подтверждения соответствия качества и безопасности зерна, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна. Временное положение закончило свое действие 31 декабря 2006 года.

6. Угроза продовольственной безопасности на внешнем рынке после получения Россельхознадзором предписания ФАСа прекратить нарушение антимонопольного законодательства (причина: отказ аккредитовать независимые лаборатории для инспектирования экспорта и импорта). Однако ФАСом при выносе решения не был принят во внимание Федеральный Закон «О государственном надзоре и контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки» №183, где функция выдачи сертификата качества на границе является государственной. По существу требование сюрвейеров в ФАС сводится к обеспечению проникновения через государственную границу низкокачественных и опасных зерновых грузов, так как особенность международной сюрвейерской деятельности состоит в том, что одна и та же инспекция, как при вывозе, так и при ввозе осуществляется одной компанией, которая сама к себе претензий не имеет.

Чем это грозит России особенно при вступлении в ВТО? Возможен выброс некачественной Российской продукции на международный рынок, на основании которой импортеры перестанут доверять нашей стране – крупному поставщику на рынке зерна. Потеря репутации и снижение стоимости Российского зерна. Здоровье нации: при мониторинге в 2006 году Россельхознадзором было выявлено около 90 000 тонн некачественной и опасной продукции, которая имела документы о ее доброкачественности, выданными иностранными сюрвейерами.

Таким образом, несомненно, что, исходя из интересов жизни и здоровья людей, продовольственной безопасности и суверенитета государства, необходимо наличие единого федерального органа осуществляющего функции государственного надзора и контроля качества зерна и продуктов его переработки с прямым подчинением Первому лицу государства.

Лидия Блохина / Общественная палата РФ